ความเป็นมา หลักการ และเหตุผล
การศึกษาเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศที่ส่งผลบวกทางตรงและทางอ้อมต่อบุคคล เศรษฐกิจ และสังคม บุคคลได้รับผลประโยชน์จากการศึกษาโดยตรงจากรายได้ที่เพิ่มขึ้น ส่วนเศรษฐกิจและสังคมได้รับผลประโยชน์จากผลผลิตทางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้น ความรู้ด้านอนามัย ค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพที่ลดลง อาชญากรรมและความยากจนลดลง ระบบความเสมอภาคทางการเมือง สิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้น และนวัตกรรมและเทคโนโลยีที่เพิ่มขึ้น งานวิจัยโดย Hanushek (2008) พบว่าตัวแปรสำคัญที่ทำให้การศึกษามีประสิทธิผล คือ คุณภาพการศึกษา ส่วนจำนวนปีของการศึกษาส่งผลน้อยมาก ดังนั้น การลงทุนในการศึกษาควรต้องคำนึงถึงผลลัพธ์ด้านคุณภาพการศึกษาประกอบด้วย
เมื่อกล่าวถึงปัจจัยด้านการศึกษาสามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเด็นหลักด้วยกัน คือ (1) การเข้าถึงและความครอบคลุมของการศึกษา และ (2) คุณภาพการคึกษา ประเด็นแรกในเรื่องการเข้าถึงและความครอบคลุมของการศึกษา นโยบายการศึกษาของไทยอนุญาตให้เด็กทุกคนในประเทศไทยเข้าเรียนในโรงเรียนได้ไม่ยกเว้นสัญชาติ และสามารถเรียนฟรี 12 ปี ในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานบวกกับอีก 3 ปีในระดับปฐมวัย จากการรายงานของยูนิเซฟ (UNICEF) พบว่าเด็กอยู่ในวัยประถมศึกษาถึงร้อยละ 95 กำลังเรียนในระดับประถมศึกษา ดังนั้นในเรื่องของความครอบคลุมจึงไม่น่าเป็นที่กังวลมากนักสำหรับเด็กวัยประถมศึกษา ส่วนจำนวนนักเรียนที่ลงเรียนในระดับมัธยมเพิ่มสูงขึ้นมากกว่าเท่าตัวจากร้อยละ 31 ในปี 1990 เป็นร้อยละ 78 ในปี 2011 (Lathapipat and Lars, 2015) แต่ ณ ปัจจุบันก็ยังมีปัญหาความครอบคลุมอยู่เพราะยังมีเด็กอยู่ในวัยมัธยมศึกษาถึงร้อยละ 14 ที่ไม่ได้เรียนหนังสือ (UNICEF, 2020a) ประเทศไทยยังไม่พบปัญหาที่เด็กผู้หญิงได้รับการศึกษาน้อยกว่าเด็กผู้ชายซึ่งเป็นปัญหาที่พบในหลายประเทศที่กำลังพัฒนา ในประเทศไทยผู้หญิงลงเรียนในระดับมัธยมร้อยละ 8 สูงกว่าผู้ชาย
ในประเด็นที่สอง คือ เรื่องของคุณภาพการศึกษา ผลสอบของโปรแกรมประเมินสมรรถนะนักเรียนมาตรฐานสากล หรือ Programme for International Student Assessment (PISA) ในปี 2000 2018 ของประเทศไทยชี้ใช้เห็นว่าคะแนนด้านวิทยาศาสตร์ และคณิตศาสตร์ มีแนวโน้มที่จะลดลงหรือคงที่ คะแนนด้านการอ่านตกลงอย่างเห็นได้ชัดจากปี 2000 ที่มีคะแนนเฉลี่ยที่ 431 คะแนน เป็น 393 คะแนน (ภูมิศรัณย์ ทองเลี่ยมนาค, 2563a) ในปี 2018 World Bank รายงานว่าประมาณร้อยละ 33 ของเด็กไทยอายุ 15 ปีมีปัญหาด้านการอ่านโดยไม่สามารถอ่านจับใจความสำคัญหรือเข้าใจถึงเนื้อหาที่ต้องการสื่อสารได้ โดยปัญหานี้รุนแรงมากในกลุ่มเด็กที่อาศัยอยู่ในเขตชนบทซึ่งมีมากถึงร้อยละ 47 ที่มีปัญหาด้านการอ่าน นอกจากนั้น ข้อมูลจากคะแนน PISA ชี้ให้เห็นว่านักเรียนจากโรงเรียนในชนบทมีคะแนนต่ำกว่านักเรียนจากโรงเรียนในเมืองอยู่ 63 คะแนน (สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี, 2562)
การศึกษาโดย ภูมิศรัณย์ ทองเลี่ยมนาค (2563a) พบความเลื่อมล้ำของผลสัมฤทธิ์และเศรษฐฐานะของนักเรียน โดยนักเรียนที่มีระดับเศรษฐฐานะสูงจะมีคะแนนที่สูงกว่านักเรียนที่มีระดับเศรษฐฐานะต่ำในการทดสอบทั้ง 3 รูปแบบ วิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และการอ่าน ซึ่งความสัมพันธ์นี้เป็นในลักษณะเดียวกันทั้งในประเทศไทยและต่างประเทศ
ในเรื่องความเหลื่อมล้ำด้านอุปกรณ์การเรียนการสอน สื่อการสอน งบประมาณ และบุคลากร พบว่าโรงเรียนขนาดเล็กมีความขาดแคลนในด้านนี้ เนื่องจากการจัดสรรงบประมาณตามจำนวนหัวนักเรียนและการจัดสรรครูตามจำนวนนักเรียนไม่ใช่ตามจำนวนชั้นเรียน ดังนั้น โรงเรียนที่มีจำนวนนักเรียนน้อยก็จะประสบปัญหาการขาดแคลนทั้งอุปกรณ์การศึกษาและครู โดยครูหนึ่งคนต้องรับภาระการสอนหลายระดับชั้นการศึกษาและหลายวิชาซึ่งครูแต่ละคนก็จะมีประสบการณ์และความรู้ความชำนาญในการสอนคละชั้นที่แตกต่างกัน และเป็นไปได้ยากที่การสอนในรูปแบบนี้จะมีคุณภาพในระดับมัธยมเมื่อเทียบกันโรงเรียนที่สามารถมีครูเฉพาะวิชาได้ Lathapipat (2014) พบว่าผลการทดสอบทางการศึกษาระดับชาติขั้นพื้นฐาน (O-Net) ของเด็กนักเรียนที่อยู่โรงเรียนขนาดเล็กโดยเฉลี่ยจะด้อยกว่าเด็กที่มาจากโรงเรียนที่มีขนาดใหญ่กว่า และโรงเรียนขนาดเล็กมีจำนวนที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากอัตราการเกิดที่ลดลง โดยในปี 2003 ถึง 2010 จำนวนโรงเรียนขนาดเล็กเพิ่มจาก 10,877 แห่ง ถึง 14,397 แห่ง และคาดการณ์ว่าในปี 2034 จำนวนโรงเรียนขนาดเล็กในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานจะเพิ่มขึ้นเป็น 19,427 แห่ง
สถานการณ์โรคระบาดโควิด-19 ยังซ้ำเติมปัญหาของระบบการศึกษา โดยเด็กที่ผู้ปกครองตกงานหรือมีรายได้น้อยลงมีความเสี่ยงต้องออกจากระบบการศึกษา ทำให้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษากว้างขึ้นอีก เมื่อเทียบดูกับเหตุการณ์วิกฤติก่อนหน้า เช่น การระบาดของโรคโปลิโอในปี 1916 หรือวิกฤติต้มยำกุ้งในปี 1997 จะเห็นได้ว่าจำนวนเด็กนักเรียนลดลงซึ่งเป็นผลจากทั้งด้านอุปสงค์และอุปทาน โดยด้านอุปสงค์พบว่าเด็กในครอบครัวยากจนไปช่วยเหลือครอบครัวทำงานและไม่ได้กลับเข้ามาในระบบการศึกษาอีกเลย ส่วนด้านอุปทานเกิดจากการปิดสถานศึกษา (Iqbal, et al. 2020) จากการสัมภาษณ์ผู้บริหารโรงเรียนเอกชนพบว่าผลของโควิด–19 ที่ทำให้รายได้ครัวเรือนลดลงอาจทำให้เด็กอาจย้ายไปอยู่ในระบบโรงเรียนรัฐบาลมากขึ้นและในที่สุดโรงเรียนก็ต้องปิดตัวลง
นอกจากนี้ ระบบการเรียนการสอนทางไกลหรือระบบออนไลน์ยังอาจสร้างความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเพิ่มขึ้นอีก เนื่องจากเด็กยากจนหรืออาศัยในที่ห่างไกล เช่น บนดอย หรือชายขอบ ยังไม่มีอุปกรณ์สื่อสารเพื่อใช้ในการศึกษาทางไกล ภูมิศรัณย์ ทองเลี่ยมนาค (2563b) รายงานว่าประเทศไทยมีสัดส่วนของนักเรียนที่มีเครื่องคอมพิวเตอร์สำหรับทำการบ้านและเรียนหนังสืออยู่ที่ร้อยละ 53.02 ซึ่งในกลุ่มนักเรียนที่รวยที่สุดมีคอมพิวเตอร์ที่บ้านร้อยละ 91 และกลุ่มที่จนที่สุดที่มีคอมพิวเตอร์มีเพียงร้อยละ 17 เท่านั้น สัดส่วนครัวเรือนที่มีอินเทอร์เน็ตที่บ้านร้อยละ 68 (เสาวรัจ รัตนคำฟู, 2020) จากการสัมภาษณ์โรงเรียนบนดอยพบว่าเด็กในบางครอบครัวยังไม่มีโทรทัศน์เพื่อการศึกษาทางไกล การเรียนรู้สำหรับเด็กเล็กที่มีประสิทธิภาพแบบทางไกลยิ่งเป็นไปได้ยากโดยเฉพาะกรณีที่ผู้ปกครองไม่พร้อมในการใช้เทคโนโลยี เพราะฉะนั้นในอนาคตปัญหาความเหลื่อมล้ำจะเป็นปัญหาที่ใหญ่ขึ้นมากและอาจอยู่กับเราไปยาวนานถ้าไม่เร่งแก้ไข
ประเด็นที่กล่าวไปเบื้องต้นชี้ให้เห็นชัดถึงมิติของความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เช่น ขนาดของโรงเรียน เศรษฐฐานะของครอบครัว เขตที่ตั้งของโรงเรียน เป็นต้น จึงเป็นที่มาของความสำคัญของการศึกษานี้ที่จะวิเคราะห์รูปแบบนวัตกรรมทางการเงิน (Innovative Finance) ในรูปแบบต่าง ๆ ที่เหมาะสมกับภาคการศึกษา และนำเสนอรูปแบบและโครงสร้างของนวัตกรรมทางการเงินสำหรับโครงการที่ส่งเสริมสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาที่เหมาะสมกับประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นโครงการที่มีการดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน หรือจะเป็นโครงการที่มีศักยภาพที่จะพัฒนาได้ก็ตาม
นวัตกรรมทางการเงิน (Innovative Finance) ไม่ได้มีนิยามที่เฉพาะเจาะจง ดังนั้น คณะผู้วิจัยได้สรุปนิยามของนวัตกรรมทางการเงินที่รวบร่วมมาจาก World Bank (2009), OECD (2009) และ Leading Group on Innovative Financing for Development ได้ตามนี้ นวัตกรรมทางการเงินเป็นการระดมทุนในรูปแบบใหม่เพื่อใช้ในโครงการพัฒนาสังคมที่มีรูปแบบเป็นการสร้างความร่วมมือระหว่างหลากหลายองค์กรและประชาชน การระดมทุนในรูปแบบใหม่ เช่น ภาษีที่ไม่ใช่ภาษีจากรายได้ ออกพันธบัตร เงินการกุศล และเงินจากภาคเอกชน เป็นต้น โดยระบบการระดมทุนนี้ต้องมีการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ซึ่งบทบาทของภาคเอกชนไม่ได้จำกัดอยู่ที่การลงทุนเพียงอย่างเดียว แต่ยังสามารถรวมถึงการบริการ การบริหาร และการกำกับดูแลเพื่อให้โครงการเพื่อสังคมสำเร็จตามเป้าหมาย และนวัตกรรมทางการเงินสามารถออกแบบระบบให้มีแรงจูงใจในการลงทุน เช่น มีการการันตีการลงทุน การให้ดอกเบี้ย การให้รางวัล และการประกาศออกสื่อสาธารณะ เป็นต้น
การระดมทุนในรูปแบบใหม่สามารถใช้ควบคู่กับการลงทุนในรูปแบบเดิมเพื่อเพิ่มเงินทุนในการช่วยเหลือเพื่อนำไปใช้ในการขยายผลของโครงการ หรือเพื่อใช้ในการสนับสนุนการศึกษาเกี่ยวกับประสิทธิภาพของมาตรการต่าง ๆ ต่อการพัฒนาสังคม การศึกษาเพื่อหานวัตกรรมทางการเงินเพื่อส่งเสริมความเสมอภาคทางการศึกษาที่เหมาะสมกับประเทศไทยจึงมีความสำคัญ เพื่อให้เด็กและเยาวชนไทยสามารถเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพได้อย่างเท่าเทียม และสามารถเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศต่อไปในอนาคต
รายงานความก้าวหน้านี้จัดทำขึ้นเพื่อนำเสนอผลการศึกษาเบื้องต้นของโครงการพัฒนานวัตกรรมทางการเงินเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (Innovative Finance) ที่เหมาะสมกับประเทศไทย โดยเนื้อหาแบ่งออกเป็น 5 บท ได้แก่ บทที่ 1 บทนำ บทที่ 2 นำเสนอการศึกษาและทบทวนแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนค่าใช้จ่ายในระบบการศึกษาในประเทศไทย วิเคราะห์บทบาทของการคลังภาครัฐ (Public Finance) และแนวทางที่ภาคเอกชนและประชาสังคมจะมาสนับสนุนและแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของรัฐบาล (Government Failure) ในการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา บทที่ 3 นำเสนอภาพรวมของนวัตกกรมทางการเงินเพื่อสังคม บทที่ 4 นำเสนอการศึกษาและทบทวนนวัตกรรมทางการเงิน (Innovative Finance) ทื่สามารถนำมาปรับใช้ในการส่งเสริมความเสมอภาคทางการศึกษา 6 รูปแบบ และบทที่ 5 นำเสนอข้อสรุปการดำเนินงานของโครงการนวัตกรรมเพื่อการศึกษาของ กสศ. 4 โครงการเพื่อประเมินและวางแผนในรายงาน ขั้นต่อไป โครงการมีดังต่อไปนี้ (1) โครงการพัฒนาสถาบันต้นแบบด้านการพัฒนาคุณภาพเด็กปฐมวัยเพื่อสร้างความเสมอภาคทางการศึกษา (2) โครงการจัดสรรเงินอุดหนุนนักเรียนยากจนพิเศษแบบมีเงื่อนไข (3) โครงการทุนนวัตกรรมสายอาชีพชั้นสูง และ (4) โครงการพัฒนาระบบการดูแลและส่งต่อสำหรับเด็กและเยาวชน (แรกเกิด — 18 ปี) กลุ่มยากจนและด้อยโอกาส เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา
วัตถุประสงค์
1. เพื่อศึกษารูปแบบของนวัตกรรมการระดมทรัพยากรทางการเงิน (Innovative Finance) เพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาที่เหมาะสมกับประเทศไทย
2. เพื่อเสนอโครงร่าง แผนงาน ขั้นตอน รวมไปถึงผู้มีส่วนร่วมในนวัตกรรมทางการเงินเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (Innovative Finance) ที่สามารถปฎิบัติได้จริงกับโครงการของ กสศ. ในบริบทของประเทศไทย เช่น กลไกการขับเคลื่อน การกำหนดมาตรการจูงใจแก่ภาคเอกชน วิธีการกำหนดและประเมินผลผลิต/ผลลัพธ์ของการดำเนินงาน และการปรับปรุงกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น
3. เพื่อกำหนดแนวทางเชิงนโยบาย (Policy Recommendation) เกี่ยวกับนวัตกรรมทางการเงินเพื่อ ความเสมอภาคทางการศึกษา (Innovative Finance) ต่อ กสศ. เพื่อให้ กสศ. สามารถนำมาประกอบใช้ในการกำหนดกลยุทธ์การดำเนินงานและมีแนวทางการดำเนินงานขั้นต่อไป
