ปี 2564 ประเทศไทยได้ก้าวเข้าสู่ ‘สังคมสูงวัยโดยสมบูรณ์’ (Complete Aged Society) เป็นที่เรียบร้อยแล้ว และกำลังจะเคลื่อนเข้าสู่ภาวะ ‘สังคมสูงวัยระดับสุดยอด’ (Super Aged Society) ภายในปี 2578 แม้คำนิยามที่ว่านี้จะฟังดูน่าเป็นห่วง แต่คนส่วนใหญ่กลับยังไม่รู้สึกถึงความวิตกกังวล เพราะเข้าใจว่าเป็นเรื่องไกลตัว
สิ่งที่พอจะช่วยสะท้อนภาพการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรได้ชัดเจนที่สุดอย่างหนึ่งคือ ตัวเลขอัตราการนักเรียนในระบบทั้งหมด จากปี พ.ศ. 2551 จำนวน 14.3 ล้านคน ลดลงเหลือเพียง 12.7 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2562 หรือพูดง่ายๆ อย่างภาษาชาวบ้านว่า ในระยะเวลาเพียง 11 ปีที่ผ่านมา เรามีเด็กหายไปจากระบบการศึกษาถึงประมาณ 2.6 ล้านคนเป็นอย่างต่ำ ยังไม่นับรวมเด็กที่ตกสำรวจ ไปจนถึงลูกหลานแรงงานข้ามชาติที่ไม่ได้รับการศึกษาที่เหมาะสมอีกร่วมล้านชีวิต
จำนวนเด็กที่มีโอกาสได้อยู่ในระบบการศึกษาที่มีแนวโน้มลดลงนี้ กับจำนวนเด็กที่หลุดออกจากระบบการศึกษา ยังสวนทางกับตัวเลขรายจ่ายด้านการศึกษาที่สูงขึ้น ดังข้อค้นพบจากการศึกษาของ ‘โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ’ (2563) จัดทำโดย สำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในการสนับสนุนของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ได้สรุปตัวเลขในปี พ.ศ. 2551, 2556 และ 2561 ดังตารางต่อไปนี้
| ปี | 2551 | 2556 | 2561 |
| จำนวนนักเรียน/นักศึกษา (คน) | 16,589,517 | 15,290,911 | 13,991,951 |
| รายจ่ายด้านการศึกษา (บาท/คน/ปี) | 33,785 | 52,479 | 58,352 |
จากตารางข้างต้นยังมีการคำนวณออกมาว่า ในระยะเวลา 8 ปี นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2553-2561 จำนวนนักเรียนทั้งหมดของประเทศไทยลดลงถึงร้อยละ 2.25 ซึ่งความไม่สมเหตุสมผลของงบประมาณรายจ่ายต่อหัวที่เพิ่มขึ้นทุกปี กับการลดลงของจำนวนผู้เรียนในระบบนั้น ทำให้เกิดคำถามที่น่าสนใจจากข้อค้นพบในงานวิจัยชิ้นนี้ว่า จำนวนเด็กที่หลุดจากระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานในแต่ละปีนั้นได้รับงบประมาณหรือการดูแลจากภาครัฐที่เหมาะสมหรือไม่ รวมถึงเพราะเหตุใดจึงทำให้เด็กในระบบมีโอกาสที่จะหลุดออกจากระบบการศึกษาเพิ่มขึ้นในทุกปีได้เสมอ เป็นเพราะความผิดพลาดด้านการจัดการศึกษาจากส่วนกลาง ปัจจัยบริบทของสถานศึกษา หรือเป็นเพราะปัจจัยความแตกต่างในเชิงปัจเจกบุคคลกันแน่?
ปัญหาจำนวนนักเรียนในระบบการศึกษาที่ลดลงนั้น นอกจากจะมีสาเหตุจากอัตราการเกิดที่ลดลงแล้ว ทางคณะผู้วิจัยยังได้ศึกษาพบว่า เหตุผลแรกเป็นเพราะในแต่ละปีมีเด็กหลุดออกจากระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานกลางคัน โดยอัตราการหลุดออกจากระบบสูงสุดคือ ระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนต้น รองลงมาคือชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย และน้อยที่สุดคือชั้นประถมศึกษา และเหตุผลที่สองคือ เด็กประสบปัญหาในการเข้าสู่ระบบการศึกษาภาคบังคับตั้งแต่ต้น
ผลการวิจัยยังระบุว่า มีเด็กในวัย 3-17 ปี อยู่นอกระบบการศึกษาในปี พ.ศ. 2562 ถึงประมาณ 5 แสนคน โดยจำนวนสูงสุดอยู่ที่จังหวัดแม่ฮ่องสอน ตาก และระนอง ตามลำดับ โดยใช้เกณฑ์การวัดจากอัตราสัดส่วนเด็กนอกระบบเป็นจำนวนร้อยละ เทียบกับจำนวนประชากรวัยเรียนของจังหวัดนั้นๆ
จำนวนเด็กที่อยู่นอกระบบการศึกษาในแต่ละจังหวัด สามารถบ่งบอกได้ถึงความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในแต่ละพื้นที่ได้อย่างชัดเจน และยังมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างมีนัยยะสำคัญ โดยผลการศึกษายังค้นพบอีกว่า โอกาสในการเข้าถึงการศึกษา รวมไปถึงโอกาสในการได้เข้าเรียนในระบบการศึกษาภาคบังคับ แปรผันโดยตรงกับฐานะทางเศรษฐกิจของครอบครัวเด็กอีกด้วย โดยข้อมูลที่ผู้วิจัยได้ประมวลผลมาจากจำนวนการเข้าเรียนในระบบการศึกษาปี พ.ศ. 2562 ระดับชั้นประถมศึกษามีเพียงร้อยละ 88.8 ของประเทศ ขณะที่ระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนต้นมีอัตราเพียงร้อยละ 70.4 ของประเทศเมื่อเทียบกับจำนวนเด็กที่ควรได้รับการศึกษาในระดับดังกล่าวทั้งหมดเท่านั้น ซึ่งยังส่งผลไปถึงอัตราโอกาสที่จะได้รับการศึกษาต่อในระดับชั้นมัธยมปลายและในระดับอุดมศึกษาต่อไปอีกด้วย เท่ากับว่ายิ่งรวยก็จะยิ่งมีโอกาสที่มากกว่า ขณะที่หากมีฐานะยากจน โอกาสที่จะได้เข้าเรียนหรือเรียนให้จบหลักสูตรก็ยิ่งน้อยลงไปเรื่อยๆ
หนึ่งในตัวอย่างที่ใกล้เคียงกันจนสามารถนำมาถอดเป็นบทเรียนได้ คือการปฏิรูปการศึกษาของประเทศฟินแลนด์ที่เปลี่ยนจากประเทศที่มีปัญหาด้านความเท่าเทียมในการเข้าถึงโอกาสด้านการศึกษา ไปสู่หนึ่งในประเทศที่เป็นต้นแบบด้านการพัฒนาการศึกษามากที่สุดในโลก
จากหนังสือ Finnish Lessons: What Can the World Learn from Educational Change in Finland (2012) โดย ปาสิ ซอห์ลเบิร์ก (Pasi Sahlberg) ระบุว่าเมื่อต้นปี ค.ศ. 1950 โอกาสในการเข้าถึงการศึกษาในประเทศฟินแลนด์ประสบปัญหาเป็นอย่างมาก เนื่องจากเด็กที่อยู่อาศัยภายในเมืองเท่านั้นถึงจะมีโอกาสได้เข้าเรียนในระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนต้น รวมไปถึงเยาวชนส่วนใหญ่มักออกจากการศึกษาขั้นพื้นฐานหลังจากเรียนไปได้สักประมาณ 6-7 ปีเท่านั้น
จนกระทั่งฟินแลนด์เริ่มมีการปฏิรูประบบการศึกษาโดยการผลักดันให้เป็นวาระแห่งชาติ ด้วยแนวคิดว่าเด็กทุกคนควรได้รับโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่เท่าเทียมกัน ส่งผลให้เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงหลักสูตรการศึกษาขั้นพื้นฐาน ให้ผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง มีทางเลือกในการเรียนที่หลากหลาย อาทิ เมื่อเด็กเรียนจบชั้นประถมศึกษาแล้วจะสามารถเลือกสาขาวิชาเองได้ในระดับชั้นมัธยมต้น รวมไปถึงมีทางเลือกในระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนปลายอีกด้วย
การปฏิรูปดังกล่าวส่งผลให้จำนวนผู้เรียนในระบบของฟินแลนด์มีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างมาก และอัตราการหลุดออกจากระบบของนักเรียนในการศึกษาขั้นพื้นฐานก็ลดลง และค่อยๆ ทะยานขึ้นสู่ระดับโลกดังที่เห็นในปัจจุบัน
จากทั้งหมดที่กล่าวมา เราสามารถมองภาพรวมของปัญหาด้านการจัดการทรัพยากรด้านการศึกษาที่ผิดพลาดของภาครัฐไทย จนทำให้มีเด็กวัยเรียนหลุดออกจากระบบการศึกษาภาคบังคับมากขึ้นในทุกๆ ปี
สมมุติฐานแรกของที่มาของปัญหาดังกล่าวคือ การที่ภาครัฐยังคงเน้นการกระจายทรัพยากรให้ทุกจังหวัดได้เท่ากันหมด เปรียบเหมือนนโยบายตัดเสื้อโหลให้ประชาชนทั้งประเทศสวมใส่ไซส์เดียวกันหมด แต่กลับมองข้ามปัจจัยบริบทของความเหลื่อมล้ำในแต่ละพื้นที่ จนทำให้การใช้ทรัพยากรและงบประมาณหมดไปกับสิ่งเดิมๆ ทุกๆ ปี โดยไม่นำไปสู่การแก้ปัญหา แต่กลายเป็นว่ายิ่งตอกย้ำความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของแต่ละพื้นที่ให้ถ่างกว้างมากกว่าเดิม ซึ่งสามารถมองให้ลึกลงไปได้อีกว่า ภาครัฐไม่สามารถทำให้คนทุกคนสามารถมีจุดเริ่มต้นที่เท่ากันได้ตั้งแต่แรก การกระจายรายจ่ายให้เท่ากันภายหลังจึงเหมือนกับการซื้อรองเท้ากีฬาให้นักวิ่งที่ได้รับการฝึกซ้อมมาอย่างดี ขณะที่อีกคนหนึ่งถึงแม้จะได้รองเท้ากีฬาเหมือนกัน แต่กลับไม่เคยแม้แต่จะมีโอกาสได้ลงสนามเลย การคาดหวังให้ทุกคนเข้าสู่เส้นชัยเหมือนกันหมดคงเป็นไปไม่ได้ และคนที่ล้มกลางทาง วิ่งต่อไปไม่ไหว ก็อาจไม่ใช่ความผิดของเขาเอง แต่อาจเป็นเพราะการออกแบบกติกาการแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมกันตั้งแต่ต้น
คณะผู้วิจัยได้เสนอทางออกของปัญหาเอาไว้ว่า ภาครัฐควรเปลี่ยนแปลงระบบการอุดหนุนเงินแบบรายหัวในแต่ละโรงเรียน จากเดิมใช้มาตรฐานอัตราเดียวกันทั่วประเทศ มาเป็นการให้งบประมาณอุดหนุนเพิ่มเติมแก่โรงเรียนตามความจำเป็นที่ควรได้รับ หากโรงเรียน ใดมีนักเรียนกลุ่มเปราะบางหรือกลุ่มเสี่ยงที่จะหลุดออกจากระบบจำนวนมากก็ควรได้งบประมาณอุดหนุนเพิ่มมากขึ้น เพื่อนำไปจัดรูปแบบการศึกษาให้เป็นไปอย่างเหมาะสม และลดงบประมาณอุดหนุนให้แก่โรงเรียนขนาดใหญ่ที่ได้มากเกินกว่าความจำเป็น เพราะคำว่า ‘เท่าเทียม’ ไม่ใช่ ‘เท่ากัน’ แต่อาจหมายถึงความเสมอภาคที่ทุกคนควรมีโอกาสที่จะได้เริ่มต้นเหมือนกัน
อ้างอิง
- รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551-2562) โดย สำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในการสนับสนุนของกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ปี 2563
- Pasi Sahlberg. (2012). Finnish Lessons: What Can the World Learn from Educational Change in Finland?
- กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา. (2563). จนแค่ไหน…จนจะไม่ได้เรียน Dashboard ข้อมูลนักเรียนยากจนพิเศษ. จาก https://dashboard.eef.or.th/cct/
