เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2562 ที่อาคารประชุมสุข อาชวอำรุง คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นิสิตระดับบัณฑิศึกษา สาขาวิชาพัฒนศึกษา คณะครุศาสตร์ จุฬาฯ จัดการเสวนาโครงการพัฒนวิพากษ์ ครั้งที่ 2 เรื่อง โรงเรียนขนาดเล็ก…โจทย์ใหญ่ที่ท้าทายการศึกษาไทย โดยมี นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรีและนักวิชาการอิสระ ดร.ไกรยส ภัทราวาท ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์การศึกษา กองทุนเพื่อความเสมอภาคเพื่อการศึกษา (กสศ.) และนายนิรุตติ์ หนักเพ็ชร์ ผู้อำนวยการโรงเรียนอนุบาลอำเภอปากพลี ร่วมในการเสวนา และคณาจารย์ นิสิต คณะครุศาสตร์ ผู้สนใจเข้าร่วม
ดร.ไกรยส ภัทราวาท รองผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคเพื่อการศึกษา (กสศ.) กล่าวว่า โจทย์ของโรงเรียนขนาดเล็กเป็นโจทย์ที่มีความซับซ้อน และถือเป็นโจทย์สำคัญในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของประเทศ กสศ. พยายามวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกเพื่อตีโจทย์โรงเรียนขนาดเล็กให้เห็นภาพ และแนวทางการปฏิรูปเชิงระบบที่ชัดเจน เพื่อสนับสนุนกระบวนการวิจัยเชิงระบบที่จะนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายที่ช่วยสนับสนุนการทำงานของรัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน และสอดคล้องกับกำลังของ กสศ. ที่มีงบประมาณจำกัดเพียง 0.5% ของงบประมาณในระบบการศึกษา เราจึงกำหนดโจทย์การทำงานไปที่กลุ่มโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลของชุมชน (Small Protected School) ที่ไม่สามารถยุบและควบรวมได้
จากการวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกจากระบบสารสนเทศเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (iSEE) พบว่าปัจจุบันประเทศไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนต่ำกว่า 120 คนต่อโรงเรียน และมีระยะห่างจากโรงเรียนข้างเคียงที่ใกล้ที่สุดไม่ต่ำกว่า 10 กิโลเมตรอยู่จำนวน 1,594 โรง ส่วนใหญ่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลบนดอย เกาะแก่ง และปัจจุบันโรงเรียนกลุ่มนี้ทั่วประเทศจัดการศึกษาให้นักเรียนอยู่ราว 100,000 คน ดังนั้นหากมีการยุบและควบรวมโรงเรียนกลุ่มนี้จะทำให้เด็กเยาวชนที่เรียนอยู่ในโรงเรียนกลุ่มนี้ต้องเดินทางไปโรงเรียนข้างเคียงด้วยระยะทางที่ไกลกว่า 10-20 กิโลเมตร
กสศ. จึงใช้กระบวนการวิจัยเชิงระบบเพื่อกำหนดโจทย์การทำงานที่จะนำไปสู่ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อการปฏิรูปความเสมอภาคทางการศึกษาของโรงเรียน Protected School เหล่านี้ให้สามารถยืนหยัดจัดการศึกษาที่มีคุณภาพให้แก่เด็กเยาวชนในพื้นที่ได้อย่างยั่งยืน ซึ่งประกอบด้วย 3 โจทย์ย่อย ได้แก่ การแก้ไขปัญหาด้วยข้อมูลและหลักฐานเชิงประจักษ์ การจัดสรรทรัพยากรด้วยหลักความเสมอภาคและนวัตกรรมการจัดการเรียนการสอน
1. การแก้ไขปัญหาด้วยข้อมูลและหลักฐานเชิงประจักษ์ (Evidence-based Reform) กสศ. ได้พัฒนาระบบสารสนเทศเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา หรือ Information system for Equitable Education หรือ iSEE ระบบฐานข้อมูลขนาดใหญ่ที่ช่วยให้ทุกคนเห็นสภาพปัญหาที่จริง ชี้พิกัดในแผนที่ให้เห็นชัดว่าโรงเรียน 1,594 โรงที่ต้องการการคุ้มครองนี้อยู่จังหวัดใด และอยู่ระหว่างการพัฒนาขั้นตอนวิธี (Algorithm) เพื่อวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกและปัจจัยสภาพแวดล้อมในมิติต่างๆ เพิ่มเติมนอกเหนือจากระยะห่างระหว่างโรงเรียน เพื่อช่วยค้นหาโรงเรียน Protected School ที่ไม่สามารถยุบและควบรวมได้ที่ครอบคลุมสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น อาทิเช่น ข้อมูลระยะทางจากบ้าน-โรงเรียน, ภูมิสารสนเทศ ชุมชน มานุษยวิทยาสังคม ฯลฯ เพื่อให้เข้าใจสภาพปัญหาแท้จริงของครอบครัว ของครู ของเด็กและครอบครัว รวมทั้งใช้พัฒนามาตรการสนับสนุนโรงเรียน Protected School ให้สามารถจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพได้อย่างเสมอภาคทัดเทียมกับโรงเรียนขนาดกลางทั่วไป
2. การจัดสรรทรัพยากรด้วยหลักความเสมอภาค (Equity-based Budgeting) ปัจจุบันโรงเรียน Protected School ได้รับการจัดสรรงบประมาณส่วนใหญ่ด้วยสูตรการจัดสรรเงินเดียวกับโรงเรียนปกติทั่วไปในประเทศไทยตามสูตรการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนรายหัวนักเรียนของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) โดยมีองค์ประกอบสำคัญอยู่ 2 ส่วนคือเงินอุดหนุนรายหัว และงบเรียนฟรี 15 ปี ที่แปรผันตามจำนวนหัวนักเรียนและระดับการศึกษา โดยมีเงินงบประมาณเพิ่มเติม (Top-up) ให้แก่โรงเรียนขนาดเล็ก 500-1,000 บาท/คน/ปี อยู่เล็กน้อย
สูตรจัดสรรเงินในลักษณะนี้จะทำให้โรงเรียนที่มีจำนวนตัวคูณหัวนักเรียนต่ำเกิดปัญหาจากการไม่ประหยัดต่อขนาด (Lack of Economies of Scale) เนื่องจากโรงเรียนที่มีนักเรียนต่ำกว่า 120 คนนั้นจะมีค่าใช้จ่ายพื้นฐานในการจัดการศึกษา แทบไม่แตกต่างจากการจัดการศึกษาให้แก่เด็ก 150 หรือ เกือบ 200 คน เช่น ค่าสาธารณูปโภค ค่าวัสดุอุปกรณ์ทั้งทางกายภาพ และสำหรับใช้จัดการเรียนการสอนหรือแม้แต่ค่าจ้างครู แต่การมีจำนวนนักเรียนที่น้อยกว่าโรงเรียนขนาดกลางอยู่ราว 25-50% ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้ไม่ได้รับการจัดสรรทรัพยากรที่เพียงพอต่อการจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพ แม้จะมีการเพิ่มอัตรางบประมาณอุดหนุนรายหัว (Top-up) ให้แก่โรงเรียนขนาดเล็กแต่ก็ยังเป็นจำนวนที่ไม่พอสำหรับการปิดช่องว่าจากปัญหาการไม่ประหยัดต่อขนาดนี้ได้ ดังแสดงตามรูปภาพ โครงสร้างต้นทุนในการจัดการศึกษาให้มีคุณภาพนั้นไม่ได้มีลักษณะเป็นเชิงเส้น (non-linear) ค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาจะยิ่งเพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยลงหากโรงเรียนยิ่งมีนักเรียนเพิ่มขึ้น สังเกตได้จากเส้นที่มีความชันน้อยลงเรื่อยๆ แต่การอุดหนุนงบประมาณเป็นไปในอัตราที่เพิ่มขึ้นคงที่ (linear) ซึ่งทำให้โรงเรียนที่ยิ่งขนาดเล็กมีแนวโน้มที่ไม่มีงบประมาณที่เพียงพอในการจัดการศึกษาให้มีคุณภาพได้
ในทางกลับกัน โรงเรียนขนาดใหญ่ที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณด้วยสูตรการจัดสรรเดียวกันนี้ก็จะมีงบประมาณเหลือพอจากการประหยัดจากขนาด (Economies of Scale) และสามารถนำงบประมาณดังกล่าวไปลงทุน จัดหา และจ้างบุคลากรเสริมคุณภาพการจัดการศึกษาให้ดียิ่งขึ้นไปอีก
ปัญหาความไม่สมมาตรการของโครงสร้างต้นทุนและสูตรการจัดสรรเงินดังกล่าวนี้ทำให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านคุณภาพและความเสมอภาคในการจัดการศึกษาระหว่างโรงเรียนขนาดเล็กและโรงเรียนขนาดใหญ่ และยังทำให้เห็นได้ว่าการปฏิรูปแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในระบบการศึกษาไทยสามารถทำได้โดยการจัดสรรงบประมาณด้วยหลักความเสมอภาค (Equity-based Budgeting) โดยการมีสูตรการจัดสรรงบประมาณที่สามารถโยกทรัพยากรจากจุดหนึ่งไปยังอีกจุดหนึ่ง (Redistribution) โดยไม่จำเป็นต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นเลยเสียด้วยซ้ำ ทั้งทรัพยากรที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน
3. นวัตกรรมการเรียนรู้เพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา ด้วยสภาพความจำเป็นพิเศษ ทั้งข้อจำกัดทั้งในด้านทรัพยากรบุคลากรและความด้อยโอกาสของผู้เรียน การจัดการเรียนการสอนให้แก่เด็กเยาวชนในโรงเรียนขนาดเล็กจำเป็นต้องอาศัยนวัตกรรมในการจัดการศึกษาเพื่อส่งเสริมความเสมอภาคในโอกาสทางการศึกษาที่มีคุณภาพ 2 นวัตกรรมที่ประสบความสำเร็จในระดับนานาชาติได้แก่การจัดการเรียนรู้แบบคละชั้น (Multi-age Classroom) และ Teaching at the Right Level (TaRL) ที่มุ่งเน้นการบริหารจัดการทรัพยากร กำลังคน และสภาพแวดล้อมสาธารณูปโภคที่มีอยู่อย่างจำกัดในโรงเรียนขนาดเล็กนี้ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด รวมทั้งสามารถจัดการศึกษาได้สอดคล้องต่อความต้องการและศักยภาพของผู้เรียนได้เป็นรายบุคคล ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพการเรียนรู้และพัฒนาการของผู้เรียน
การแก้ไขปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กต้องเริ่มต้นจากการศึกษาข้อมูลต่างๆ อย่างรอบด้าน และนำเอาปัจจัยที่เกี่ยวข้องทั้งหมดมาพิจารณาอย่างถี่ถ้วน เพื่อให้เห็นสภาพปัญหาอย่างแท้จริง กสศ. อยากชักชวนให้มองปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลที่ไม่สามารถควบรวมได้อีกนับพันแห่ง การแก้ปัญหาในส่วนนี้มีอีกหลายวิธีการตั้งแต่การเปลี่ยนวิธีการจัดสรรทรัพยากรให้เป็นไปตามหลักความเสมอภาคมากขึ้น และสร้างความเสมอภาคทางคุณภาพการศึกษาผ่านการใช้นวัตกรรมการเรียนรู้ที่จะช่วยเพิ่มคุณภาพการศึกษาในบริบทของโรงเรียนขนาดเล็กได้อย่างยั่งยืน
